Actieplan versterken ketenaanpak zedenzaken bestaat 1 jaar: ‘Nu nog alles aan elkaar knopen en verbeteren’
Het slachtoffer betekenisvoller en sneller helpen door betere interventies aan de voorkant. Daarvoor is meer contact en uitwisseling in de keten zelf nodig, zodat ketenpartners efficiënter en effectiever samenwerken. Het Actieplan versterken ketenaanpak zedenzaken - nu een jaar oud - zet veel goede initiatieven in werking, al is een directe verbetering van de doorlooptijden nog niet aan de orde. ‘Er is meer nodig dan alleen sturen op cijfers.’
Kortere doorlooptijden en betekenisvollere afdoeningen – dat zijn de twee hoofddoelstellingen van het Actieplan versterken ketenaanpak zedenzaken. Vooral wat betreft de doorlooptijden van zedenzaken, is er de nodige druk vanuit de maatschappij en politiek om die te versnellen. Slachtoffers, verdachten en daders moeten sneller en zorgvuldiger duidelijkheid krijgen over het vervolg of de uitkomst van aangiftes en strafzaken.
De ketennormen zoals die in 2019 zijn vastgesteld (zie kader), worden (nog) niet gehaald. Bij elke hoofdschakel binnen de keten – Politie, Openbaar Ministerie (OM) en Rechtspraak - is er gebrek aan capaciteit en sturing om aan die normen te voldoen. Processen binnen de keten, zoals onderlinge gegevensoverdracht, verlopen vaak stroef en zijn tijdrovend. Dit komt onder meer omdat veel van de informatiesystemen waarmee wordt gewerkt, zijn verouderd. Ook is bij ketenpartners niet altijd directe sturing mogelijk op capaciteit en werkprocessen.
Ketennormen doorlooptijden zeden 2019
- Politie: 80% van de zedenzaken (m.u.v. kinderporno) moet binnen 6 maanden na aangifte door de politie naar het OM zijn gestuurd (streefnorm).
- OM: 80% van de zedenzaken moet binnen 6 maanden na ontvangst van de politie op zitting zijn geweest, waarvan binnen 2 maanden een eerste beoordeling en binnen 4 maanden een eerste zitting.
- Rechtspraak: 80% van de zedenzaken krijgt binnen 4 maanden na zitting in eerste aanleg, een eindvonnis.
Communicatie als actielijn
In oktober 2022 werd de eerste versie van het Actieplan versterken ketenaanpak zedenzaken gepresenteerd. Het Actieplan is opgesteld door zedenexperts van de politie, het Openbaar Ministerie, de Rechtspraak, het Ministerie van Justitie en Veiligheid, de Reclassering, Slachtofferhulp en Perspectief Herstelbemiddeling en Mediation in Strafzaken, onder coördinatie van de Directie Strafrechtketen.
Nu, een jaar later, spreken we over de voortgang van het actieplan op hoofdlijnen met Aart-Jan den Besten – hij is coördinator van het actieplan en beleidsadviseur binnen de Directie Strafrechtketen (DSK). Met Margo Verbaarschot en Jorinde van Boetzelaer spreken we over specifieke projecten in het kader van het actieplan (zie kaders). Verbaarschot is specialist zeden bij de Politie Nederland; Van Boetzelaer is projectleider bij het OM.
Het actieplan bestaat uit drie actielijnen. Of eigenlijk ‘vier’, zegt Den Besten: ‘Communicatie beschouwen we ook als een aparte actielijn – het is enorm belangrijk dat slachtoffers tijdig en goed worden geïnformeerd. Soms doet iemand aangifte, hoort maandenlang niets en krijgt dan plotseling bericht dat de zaak voorkomt. Dat is natuurlijk niet goed. Het is al anders als er vanuit de keten met een zekere regelmaat contact is en je een update krijgt en weet wat je kunt verwachten.’
‘En’, zegt Den Besten, ‘het is belangrijk dat wij als ketenpartners in de media hetzelfde verhaal vertellen. We willen met één mond praten en een genuanceerd beeld naar buiten brengen van wat er goed en niet goed gaat. Daarvoor hebben we een gezamenlijke communicatiestrategie ontwikkeld. Dat is ook belangrijk voor ons eigen personeel, al zou het maar zijn om zedenprofessionals enigszins te ontzien. Zeden is een zwaar vak, er zijn te weinig collega’s en als je dan met regelmaat alleen maar negatieve berichten hoort in de media, werkt dat demotiverend. Het werkt ook door in onze pogingen om als keten voldoende collega’s aan te trekken.’
Meer nadruk op herstelrecht
Actielijn 1 draait om betekenisvolle interventies, zegt Den Besten. ‘De aanpak waarmee het slachtoffer geholpen is, verloopt niet altijd via het strafrecht. Soms is een slachtoffer niet gebaat bij wat waarschijnlijk een slepende rechtsgang wordt met misschien niet eens een bevredigende uitkomst. Dan kun je meer hebben aan herstelrecht, bijvoorbeeld in de vorm van mediation of herstelbemiddeling.’
Herstelrecht biedt betrokkenen bij een (mogelijk) strafbaar feit de mogelijkheid om de gevolgen te herstellen. Het kan gaan om het herstellen van emotionele, fysieke, materiële en immateriële schade. Dit is een mogelijkheid voor slachtoffers, verdachten, veroorzakers en veroordeelden. ‘We zien dat de politie zo’n traject vaker benoemt in het informatieve gesprek met het slachtoffer. Zo komen er zichtbaar meer aanmeldingen binnen bij ketenpartner Perspectief Herstelbemiddeling.’
Aan de andere kant proberen we ook actiever te zijn, zegt Den Besten: ‘Ketenpartners kunnen de verdachte ook vaker herstelrecht voorstellen.’ Hij benadrukt: ‘In de eerste plaats gaat het erom dat je zo vroeg mogelijk in het traject komt tot een maatwerkoplossing – een betekenisvollere afdoening. Het bredere palet aan interventies kan er in de tweede plaats toe leiden dat minder aangiftes in de strafrechtketen terechtkomen. Met verlichting van de druk in de keten als gevolg.’
Omgekeerd rechercheren
Bij actielijn 2 gaat het erom dat elke organisatie in de keten goed de eigen processen tegen het licht houdt, zegt Den Besten. ‘De resultaten van die analyses zijn verwerkt in verbeteracties. We bundelen die analyses ook en kijken wat de koppelkansen zijn.’
Hoe dat in de praktijk gaat, daar kan Margo Verbaarschot over meepraten. Zij is zedenspecialist bij het Landelijk Programma Zeden, kinderpornografie en kindersekstoerisme. Daarnaast zit ze voor de politie in het ketenexpert-team van het Actieplan. Dit team komt elke twee tot drie maanden bijeen en bespreekt dan de voortgang van het Actieplan.
De afgelopen twee jaar werden de eigen processen tegen het licht gehouden, passend bij actielijn 2. Zo werd ‘de routine eruit gehaald’ en kwam er een breder interventiepakket voor in de plaats. In februari van dit jaar werd de politie-instructie aangepast, met nieuwe sturingsafspraken die moeten leiden tot een snellere, meer praktische aanpak en een meer mensgerichte bejegening en opvolging.
Onderdeel daarvan is ‘omgekeerd rechercheren’. Verbaarschot: ‘Voorheen gingen we na een aangifte doorgaans eerst uitvoerig steunbewijs verzamelen – getuigen verhoren, telefoons uitlezen, etc. Pas als dat helemaal was afgerond, gingen we met de verdachte praten. Maar als we nu bij de aangifte denken dat het moeilijk wordt om steunbewijs te verzamelen, kunnen we besluiten direct met de verdachte te gaan praten. Daarna kun je je onderzoekskansen en -mogelijkheden beter beoordelen omdat je het verhaal van de verdachte al weet.’
Aan de voorkant
Verbaarschot benoemt ook een aantal zaken waarmee de politie bijdraagt aan de doelstellingen van het Actieplan. Zo is er al veel veranderd ‘aan de voorkant’, bij de intake en triage – actielijn 1, dus. De standaard werkwijze was: het slachtoffer belt, er volgt een informerend gesprek waarbij de mogelijkheden op een rij worden gezet en vervolgens wordt besloten of er aangifte wordt gedaan of niet. Verbaarschot: ‘Tegenwoordig is er al heel veel informatie beschikbaar - websites, vlogs, etc. - waar je je als slachtoffer op kunt oriënteren. Vervolgens is er een frontofficegesprek, waarbij vanuit ons de vraag is: hoe kunnen we je helpen? Wat is je behoefte? Dat kan strafrechtelijke vervolging zijn, maar ook een niet-strafrechtelijke interventie, waarnaar we kunnen doorverwijzen. Of een combinatie van beide. We willen zo veel meer maatwerk leveren.’
Analyse en plan van aanpak
Ook vanuit het OM wordt aan de actielijnen gewerkt. Jorinde van Boetzelaer is projectleider bij het Openbaar Ministerie. ‘Bij het OM hebben we ons vooral gericht op actielijn 2 en eerst in kaart gebracht waar we op dit moment tegenaan lopen bij het tijdig beoordelen van zedenzaken. Die analyse is er. Vervolgens willen we eind 2023 het daarop gebaseerde plan van aanpak klaar hebben; dat treedt in 2024 in werking. De opdracht is dus om de komende maanden tot een plan van aanpak te komen, gebaseerd op de drie zedendelicten met de grootste impact op het slachtoffer (aanranding, verkrachting en ontucht met minderjarigen, red.). De doorlooptijd van het beoordelen van deze zaken door het OM willen we verbeteren. De norm is om dit binnen zestig dagen te doen.’
Maar wat leverde de analyse op die aan het plan van aanpak ten grondslag ligt?
Van Boetzelaer: ‘Heel in het kort: de termijnen voor zedenzaken worden niet gehaald en lijken ook moeilijk te behalen. Dit geldt zowel voor het politieonderzoek als voor het beoordelen van de zaak door het OM en het plannen op zitting. Op een deel van de vertragende factoren hebben wij als OM weinig invloed, omdat het externe factoren zijn. Zo moeten we voor bepaalde informatie wachten op ketenpartners of andere organisaties. Maar als je sec kijkt naar onze beoordelingstermijn van zestig dagen dan is die goed te verbeteren, die wordt nu alleen door één kleiner parket gehaald.’
Wat moet daarvoor gebeuren?
‘Politie en OM kunnen aan de voorkant gezamenlijk beter sturen op de selectie en prioritering van zaken. De overdracht van het proces-verbaal, de intake en de administratie moeten op orde zijn. Maar dat niet alleen, ook de start en het einde van de doorlooptijd moeten eenduidig zijn. Dat geeft ons beter zicht op de voorraad zedenzaken, waarmee we ook de benodigde beoordelingscapaciteit scherper kunnen inschatten.’ Van Boetzelaer: ‘Het is dan aan het OM om over voldoende beoordelingscapaciteit te beschikken en te sturen op het tijdig beoordelen van zaken.’
Hete adem
Dat klinkt hoopvol, vindt ook Van Boetzelaer. ‘Ja, op die eerste beoordelingstermijn hebben we het meeste invloed en daar valt echt winst te behalen. Ook positief is dat parketten, doordat zedenzaken prioriteit hebben én doordat ze getriggerd zijn door het onderzoek, zeer gemotiveerd zijn om het proces te verbeteren. De wil is er. De hete adem wordt gevoeld.’
Hoe gaat het verder?
‘Het plan van aanpak moet per parket in een eigen stappenplan resulteren. Dat wordt natuurlijk niet top-down over de parketten uitgestrooid. Het moet een samenwerking worden tussen het landelijke project en de parketten. Waarbij de projectorganisatie van het OM implementatiekracht kan bieden ter ondersteuning.’
Capaciteit en prioriteit
In de huidige situatie is er structureel te weinig beschikbare capaciteit om de instroom van zedenzaken binnen de streefnormen te behalen. Daarom moet er beter worden gestuurd op capaciteit en prioriteit. Actielijn 3 richt zich hierop.
Den Besten: ‘Doel was om scherp in beeld te brengen welke capaciteit we nodig hebben. Dus, als je weet dat er jaarlijks ongeveer 3000 zedenzaken bij het OM komen, en er worden zo’n 1500 vonnissen uitgesproken, en je koppelt dat aan je streefnormen, dan kun je uitrekenen welke capaciteit er nodig is om de zedenzaakstroom duurzaam en kwalitatief hoogwaardig te laten functioneren in de strafrechtketen.’ Deze benodigde capaciteit is vervat in een zogenoemde ketenofferte, die wordt voorgelegd aan de bestuurders, vertelt Den Besten. Al is het proces om te komen tot die ketenofferte natuurlijk complexer is dan hierboven voorgesteld.
‘Voorafgaand aan de ketenofferte werd een nulscenario uitgewerkt, waarbij de huidige situatie vanuit ketenperspectief in kaart werd gebracht en gekwantificeerd. Het SMS-team (Scenarioanalyses, Modellering en Simulaties, red.) van DSK heeft dat nulscenario uitgevoerd. Dat was een intensief proces. Niet elke organisatie in de keten had bijvoorbeeld scherp hoeveel tijd en capaciteit wordt besteed aan de verschillende procesonderdelen. Daarin speelt ook mee dat de ene zaak de andere niet is. En dat er gewerkt wordt in teams die naast zedenzaken ook andere zaken doen – binnen die teams wordt bijvoorbeeld niet precies bijgehouden hoeveel tijd aan welke zaak wordt besteed.’
Grote winst
Samen met DSK wordt ook een leertafel ontwikkeld. ‘Die moet er bijvoorbeeld toe leiden dat rechercheurs en rechters elkaar, elkaars werk, en wat dat oplevert, beter leren kennen.’ En zo zijn er nog veel meer acties in gang gezet, aldus Verbaarschot. ‘De grote winst van het Actieplan tot nu toe voor mij is dat in de keten de neuzen nu dezelfde kant op staan. Nu moeten we alles nog aan elkaar knopen.’
Den Besten: ‘De ketennormen willen we halen – dat is onze stip op de horizon en dat staat als een paal boven water. Tegelijkertijd zie je hoe weerbarstig de processen zijn en is er feitelijk een cultuuromslag nodig om die normen uiteindelijk te kunnen halen. Daarom zijn onze interventies ook zo belangrijk. Daarmee schud je de werkprocessen waar iedereen aan gewend is, los. En zorg je dat de ketenpartijen elkaar beter leren kennen, vertrouwen en samenwerken.’
Officieel loopt het Actieplan in de eerste helft van 2024 af. Den Besten: ‘Maar met deze aanpak zullen we blijven doorgaan.’
Sturingsmodel
Voor Verbaarschot speelt nog iets anders mee. ‘Sturing “vanuit het totaal” bleek een groot knelpunt. In Nederland hebben we het beginsel dat elke zedenzaak waarvan aangifte is gedaan, wordt opgepakt. Dat is goed, maar het blijkt wel dat we moeite hebben om daarin te prioriteren. Daarom ontwikkelen we nu met het OM een nieuw sturingsmodel, waarbij we vaststellen wat de impact van de zaak, de strafrechtelijke haalbaarheid van de zaak, de zaak als onderdeel van de totale werkvoorraad én het te bereiken doel is. Daar kunnen we dan op sturen en dat zal een positief effect hebben op de doorlooptijden.’
Ook in ruimere zin wordt gezocht naar betere samenwerking met ketenpartners. Verbaarschot: ‘Dit jaar was er een workshop voor zo’n tachtig leidinggevende politieambtenaren en officieren van justitie. Daar werden sturingsdilemma’s en casussen besproken, en werkten we aan een vernieuwde handreiking voor sturing van politie en OM samen. Het was een groot succes, zowel de intervisie tussen verschillende regio’s onderling als het gezamenlijk inzoomen op gemeenschappelijke sturingsdilemma’s. We willen dit jaarlijks herhalen.’